Połowa Polaków nie płaci mandatów. Państwo traci setki milionów złotych

Problem niedopłacanych kar dla kierowców trwa od dawna. Tylko w latach 2011-2013 Skarb Państwa tracił ponad 100 milionów złotych rocznie z powodu przedawnienia się należności z tytułu mandatów. A jest coraz gorzej. Od początku 2016 do końca 2018 r. zaległości wynosiły blisko 738 mln zł.

Sytuację uzdrowić miała wprowadzona od 1 stycznia 2016 r. zmiana systemu dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych. Nowa ordynacja miała usprawnić proces „obsługi mandatów” i poprawić skuteczności egzekwowania kar. Reorganizacja polegała na scentralizowaniu obsługi mandatów karnych.

Do 31 grudnia 2015 r. wojewodowie byli uprawnieni do poboru należności z tytułu mandatów karnych, a wpływy z tego tytułu trafiały do Skarbu Państwa za ich pośrednictwem. Od 2016 r. windykację powierzono Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, a wpłaty z tytułu mandatów nie trafiają już na konta poszczególnych urzędów wojewódzkich, lecz na rachunek bankowy wskazany przez ministra właściwego ds. finansów publicznych.

Dodatkowo wysoka automatyzacja prowadzenia działań windykacyjnych miała sprawić, iż pomimo wprowadzenia do systemu poboru nowych elementów (informowania ukaranych o niezapłaconej grzywnie oraz przesyłania ukaranym upomnień), zasoby kadrowe niezbędne do realizacji poboru i koszty dochodzenia takich należności będą na takim samym poziomie jak w poprzedniej organizacji, w której funkcję wierzyciela pełnili wojewodowie.

Coś jednak poszło nie tak. Z najnowszego raportu NIK, obejmującego lata 2016-2018 wynika, że nie tylko nie poprawiła się ściągalność mandatów, ale także wzrosły koszty funkcjonowania nowego systemu systemu - o blisko 6 mln zł rocznie czyli o ponad 30 proc.

Miliony nieopłaconych mandatów, setki milionów zł strat
Według danych NIK, już po pierwszym roku od reorganizacji przepisów niezapłaconych zostało 2,8 mln z 5,4 mln mandatów wystawionych w 2016 r., a kwota zaległości z tego tytułu sięgnęła ponad 378 mln zł.

Z kolei po trzech latach liczba niezapłaconych mandatów wzrosła do blisko 6,7 mln na koniec 2018 r., a zaległości z tego tytułu wynosiły blisko 757 mln zł. Oznacza to wzrost zaległości z tytułu nieopłaconych mandatów o ponad 148 mln zł w porównaniu do roku 2011, objętego poprzednią kontrolą NIK (na koniec 2011 r. zaległości wynosiły 609 mln zł).

Izba podkreśla, że stało się tak pomimo niższej liczby zaewidencjonowanych mandatów, gdyż w poprzednich latach objętych kontrolą wystawiano przeciętnie ok. 5 mln mandatów rocznie, a w latach 2016-2018 przeciętnie ok. 4,8 mln mandatów. NIK zaznacza, że na koniec 2018 r. w dalszym ciągu nieopłaconych było 1,9 mln mandatów wystawionych w 2016 r., które w znacznym stopniu były zagrożone przedawnieniem.

Brak automatyzacji, personelu i zaniechania urzędników
Zdaniem NIK, kluczowym problemem w systemie ściągania mandatów był brak automatyzacji podejmowanych przez wierzyciela czynności w ramach tzw. miękkiej egzekucji. Według założeń miękka egzekucja miała być bowiem prowadzona z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej (e-mail, SMS), a z uwagi na brak technicznych możliwości prowadzona była w formie standardowej korespondencji z ukaranymi, co powodowało zarówno wzrost pracochłonności takich czynności, jak również wzrost kosztów wysyłki tej korespondencji (w 2018 r. wyniosły one ponad 10,2 mln zł).

Ponadto „Funkcjonalność Scentralizowanego Systemu Podatkowego” w zakresie podejmowania działań dyscyplinujących (polegających na obligatoryjnym wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych) została uruchomiona z wielomiesięczną zwłoką. Zdaniem NIK, w tych okolicznościach zasoby kadrowe jakimi dysponował wierzyciel, były niewystarczające do bieżącej realizacji tego zadania.

Braki kadrowe w konsekwencji skutkowały ograniczeniem lub zaniechaniem windykacji mandatów w kwocie nieprzekraczającej (z kosztami upomnienia) 116 zł, co w ocenie NIK było działaniem nierzetelnym. Oznaczało bowiem zaniechanie podejmowania działań zmierzających do objęcia upomnieniem i tytułem wykonawczym zaległości z tytułu ok. 70 proc. wszystkich nieopłaconych mandatów. I tak w zaległościach na dzień 31 grudnia 2016 roku z tytułu 2,8 mln niezapłaconych mandatów 2,1 mln spraw (76 proc.) na kwotę 162,8 mln zł dotyczyło właśnie zaległości poniżej 116 zł.

Ponadto, upomnienia jak i tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z mandatów nie były na bieżąco sporządzane i przekazywane do organów egzekucyjnych. W 68 proc. spraw tytuły takie były bowiem wystawiane w okresie dłuższym niż dwa lata od ujęcia mandatu w ewidencji wierzyciela.

Kontrolerzy NIK stwierdzili też zaniechanie objęcia tytułami egzekucyjnymi 45 proc. niewyegzekwowanych na koniec 2018 r. zaległości z mandatów wystawionych w 2016 r. Oznaczało to, że 746 tys. grzywien w kwocie blisko 114 mln zł nie było dochodzonych w drodze egzekucji, pomimo iż od nałożenia mandatu upłynęło nie mniej niż dwa lata. Tymczasem z ustaleń poprzedniej kontroli NK wynikało, że w latach 2011-2012 odsetek zaległości dotyczący nie objętych tytułami mandatów starszych niż 18 miesięcy wynosił 0,04 proc.

Zaniedbania policji i skarbówki
Z raportu NIK wynika, że także komendy Policji nie przykładały się wystarczająco. Nieprawidłowości polegały m.in. na istotnych opóźnieniach we wprowadzaniu do systemu PUE Mandaty (portal usług elektronicznych) informacji o nałożonych grzywnach, a stan taki w 2016 r. był zjawiskiem powszechnym.

W 2016 r. w jednostkach tych mniej niż 1 proc. mandatów wprowadzono do systemu w wymaganym terminie 7 dni, a ponad 5 proc. mandatów wprowadzono do systemu dopiero po upływie ponad 365 dni. Należy przy tym pamiętać, że najwięcej mandatów karnych wystawiają w Polsce właśnie funkcjonariusze Policji - ponad 95 proc. mandatów karnych zaewidencjonowanych w latach 2016-2018.

Izba wskazuje, że terminowo wprowadzana informacja o wysokości nałożonej grzywny ma decydujące znaczenie dla rzetelnego ustalenia należności Skarbu Państwa oraz bezzwłocznego podjęcia działań zmierzających do ich poboru. Należy przy tym zaznaczyć, że jednostki Policji objęte kontrolą NIK wytypowano na podstawie uzyskanych informacji o występujących opóźnieniach w realizacji zadań w zakresie obsługi mandatów.

Również skuteczność prowadzonej przez skarbówkę egzekucji zaległości z mandatów była w latach 2016-2018 niższa niż w objętych poprzednią kontrolą NIK latach 2011-2012. W Polsce, w latach 2016-2018 skuteczność ta wynosiła bowiem 35,5 proc., a w latach 2011-2012 - 42,1 proc.

W dalszym ciągu problemem wpływającym na niską skuteczność egzekucji jest zjawisko wielokrotnego nakładania kar finansowych na te same osoby, które popełniając wykroczenia pospolite notorycznie lekceważą normy życia społecznego.

W latach 2016-2018 wystąpiły bowiem w Polsce przypadki nałożenia na tego samego ukaranego więcej niż 330 mandatów, a w czterech przypadkach więcej niż 500 mandatów. W jednym przypadku rekordzista otrzymał w tym okresie mandaty na kwotę przekraczającą 147 tys. zł. Już w raporcie NIK opublikowanym w 2013 r. Izba zwracała uwagę, że nakładanie na takie osoby mandatów, a więc kar o charakterze finansowym, nie zapewnia ich wychowawczego i zapobiegawczego oddziaływania.